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兩部委政府投資基金政策比較與評析(附:發改委發布關于印發《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》的通知)

時間:2017-01-19 00:00:00   |    財經   |   

作者簡介:張繼峰 國家發改委、財政部PPP專家,知名PPP投融資專家。專注于PPP金融、法律理論和實踐,擁有10余年商業銀行、基金管理公司、投資公司從業經驗, PPP、BOT、政府融資相關投融資工作經驗,具備證券、基金、期貨從業資格,現任北京云天新峰投資管理中心(有限合伙)合伙人。

  1月14日,國家發改委印發了《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》(發改財金規[2016]2800號)》(以下簡稱“發改委辦法”),對政府出資產業投資基金進行了管理和規范。相比較財政部2015年12月出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》和《財政部關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》(財建〔2015〕1062號)(以下統稱“財政部辦法”),由于探索的時間更長,準備的更充分,發改委辦法更加細致。兩辦法既有相同之處,但各自的側重點更加明顯。本文對兩個辦法進行深入剖析,在比較二者的異同點的同時,提請政府及基金參與人關注相應的問題。

  一、兩辦法的相同點

  (一)名稱和定義

  財政部辦法的名稱是“政府投資基金”,發改委辦法的名稱是“政府出資產業投資基金”。叫法不同,但從定義來看,本質并無太大區別。首先都是政府出資(或投資),“出資”與“投資”并無本質區別;其次資金來源都是財政預算內資金,略有不同的是發改委辦法中還包括“專項建設基金”;再次是發改委辦法落腳到“產業”;財政部辦法盡管未提產業,但根據聯合國標準產業分類法,把全部經濟活動劃分為第一、第二和第三產業,這種產業分類將全部經濟活動毫無遺漏地囊括,因此從產業名稱本身并不能區分二者的不同。

  (二)運作方式

  1、投資方式方面兩辦法都明確了基金投資方式主要為股權投資,發改委辦法對股權投資進行了詳細界定,包括(1)未上市企業股權,包括以法人形式設立的基礎設施項目、重大工程項目等未上市企業的股權(當然也包括創業企業股權);(2)參與上市公司定向增發、并購重組和私有化等股權交易形成的股份。

  2、組織形式方面,兩辦法都規定了可以采取公司制、有限合伙制和契約制。

  3、基金管理方面兩辦法都規定了“市場化運作、專業化管理”的原則,政府出資人(原則上)不得參與基金日常管理事務。

  4、政府出資方式方面兩辦法都規定了政府可以單獨出資,可以與社會資本共同出資。發改委辦法還允許政府向符合條件的已有產業投資基金投資。

  5、資金募集方面,發改委辦法明文規定“社會資金部分應當采取私募方式募集”,財政部辦法盡管未提及募集方式,但根據辦法條文可以確切推斷募集方式為私募。

  對合格投資人的要求,發改委辦法規定“除政府外的其他基金投資者為具備一定風險識別和承受能力的合格機構投資者”,財政部辦法沒有必須為機構投資者的要求(但實踐中政府投資基金的其他投資人均為機構投資者)。

  6、延長存續期方面,兩辦法都規定在存續期滿后終止,確需延長存續期的,應報經同級政府(發改委辦法是“政府基金設立批準部門”)同意后,與其他投資方按約定辦理。

  二、兩辦法的不同點

  從兩辦法的立法初衷來看,兩辦法有本質的區別。財政部辦法的立法初衷,更多地是站在財政資金管理角度,規范各級財政資金投資基金的行為,防范財政資金風險,發揮財政資金引導和放大效應,投資市場失靈的關鍵領域和薄弱環節;發改委辦法的立法初衷,是貫徹國家發展戰略和產業政策,確保基金在實際運作過程中“不走偏”,發揮政府資金的引導作用和放大效應,吸引社會資金投入傳統基礎設施、戰略新興產業、雙創等政府支持領域和產業。財政部辦法是“規范型”辦法,發改委辦法是“導向型”辦法兩辦法的主要不同點見下表:


三、兩辦法需關注的其他重要問題

  除了上述不同點之外,對于兩部委基金辦法的分析,還有以下幾個方面需要關注:

  一是兩辦法兼容問題。如前所述,兩辦法在很多方面有所重合。例如政府出資的資金來源、投資的產業和領域(尤其是基礎設施、雙創)等,在同時符合兩辦法的領域,是否兩個辦法都要遵守?還是則一遵守(誰來選擇和怎樣選擇)?如果都要遵守,基金就會面臨既要取得財政部門和地方政府的批準,又要履行發改部門的事后登記審查程序,還要履行基金業協會的登記備案程序,以及發改部門和基金業協會雙重報告、披露義務。又如,“基礎設施”和“公共服務”如何劃分,“公共服務”和“非基本公共服務”如何區分,等等,能否有效區分,也關系到能否準確適用法律規定的問題;再如,基金為被投資企業以外的其他企業提供融資擔保,按財政部辦法可以,發改委辦法則不可以,將如何適用。等等。

  二是20%紅線問題。發改委辦法規定了“政府出資產業投資基金對單個企業的投資額不得超過基金資產總值的20%”。這一限制,對于規模比較大的省級或中央級母基金,基本可控;但對于地市級和以下級別的基礎設施產業基金,20%紅線容易被突破。例如,某地級市政府發起成立20億元基礎設施建設產業基金,投資項目資本金比例不超過20%,該市有5個項目總投分別為40億、30億、20億、10億。按照“20%紅線”,其中40億元和30億元的項目則無法投資(基金需投8億元和6億元,超過4億元的紅線)。解決辦法只有要么基金注冊時即考慮20%紅線問題,以單一較大項目投資額上線為限,注冊規模較大的基金(但也要考慮財政承受能力,同時對其他規模較小項目會有額度浪費);要么只有基金只投該項目一部分,剩余的部分再考慮其他投資渠道。

  三是明股實債和風險分擔問題。發改委辦法明文規定不允許明股實債變相增加政府債務;財政部的辦法明文規定政府不得向其他出資人承諾投資本金不受損失,不得承諾最低收益。這些都是政府投資基金的根本要求,毋庸置疑。但現實中存在很多變相明股實債、變相兜底的情況。原因是政府投資基金的投資方向如果是基礎設施或公共事業,通常需要較大規模資金,而大規模資金來源通常是銀行等金融機構。受傳統債權融資思維影響,銀行融資需要有足夠的增信,無論采取哪種方式,最終都是要找到增信主體,實際上變成了明股實債。當然目前有些銀行也在向有限追索融資、同股同權融資轉型,但受銀行風險偏好的影響,轉型很難立竿見影,明股實債或政府兜底的現象無法在短期內消除。

  銀行追求明股實債,其根源不是銀行思想落后,不愿意創新改變,而是因為銀行的業務核心是資金融通:既與實體企業經營具體產業不同,又與PE的高風險、高回報的投資風格不同。而同股同權,不僅需要銀行具有各行各業的專業技術能力,和足夠派駐實體企業的經營管理人員,更是對銀行經營方式的一種突破:突破了資金業務,深入到具體行業,做產業、做實業。我們知道,即使銀行具有這樣的能力,社會分工的規律也會要求銀行獨立出這一部門和團隊,成立專門的實體企業,專業專注。因此,銀行做同股同權,不能理解為讓銀行做純粹的實體企業,而是要讓銀行提高產業專業性,以專業性提高資產管理能力和風控水平,進而提高價值創造能力和同業競爭力,在同業競爭中脫穎而出。怎樣在明股實債和同股同權中把握這個度,把握到何種程度,是政府和銀行都要思考的問題。

  四是道德風險防范問題由于政府投資基金禁止明股實債、要求風險分擔(不兜底)等特征,執行起來更適合于競爭性產業(投資規模小,不需要用明股實債的銀行資金),或者創新創業領域。很多地方政府產業基金成立的目的是投資本地某一產業領域,例如集成電路產業基金、白酒產業基金、創業投資基金,等等。但地方政府出資成立的基金,通常只能全部或大部分投資本地行政區域內。實質上,產業內企業的競爭是市場化行為,沒有地域之分,一個產業內有價值的企業,很多并不在該基金所在的行政區域內。地方政府成立的這類基金,看起來在支持本地企業,但實質上并非按照市場化方式投資有價值的企業,被投企業競爭力不強,投入再多也可能是“燒錢”;同理,被投企業對政府基金的投資,不需要市場化的業績承諾、股東回購等激勵約束機制,很容易產生為爭取本地基金投資而引發的各類道德風險(例如被投企業通過各種手段爭取到投資基金,然后通過做虧企業的方式套現)。

  因此,建議競爭性領域具體產業的政府投資基金,應避免屬地化,以中央各部門及其直屬機構出資設立為主;非競爭性領域(如地方基礎設施和公共服務領域)的政府投資基金,可以屬地化,但應嚴格遵循PPP模式或其他合法合規模式,確保發揮政府資金的杠桿效應,吸引其他社會資金的同時,防范道德風險。


發改委發布關于印發《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》的通知


1月13日,國家發展改革委出臺了關于印發《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》的通知。旨在優化政府投資方式,發揮政府資金的引導作用和放大效應,提高政府資金使用效率,吸引社會資金投入政府支持領域和產業。

《辦法》共七章四十七條,針對基金的募資、投資、管理、退出等環節,以信息登記、績效評價和信用評價的方式對政府出資產業投資基金運行進行宏觀信用信息監督管理。


第一章是總則,主要對政府出資產業投資基金及其組織形式、管理架構及運行管理等進行界定和原則性規定,明確《辦法》加強事中事后信用信息監管的原則,確定具體信用信息監管方式和監管責任主體。


第二章從基金資金募集開始,具體明確政府出資產業投資基金信用信息的登記管理體制,包括登記程序、登記方法,登記內容等。


第三章明確了政府出資產業投資基金應投向的產業領域,具體包括非基本公共服務領域、基礎設施領域、住房保障領域、生態環境領域、區域發展領域、戰略性新興產業領域和先進制造業領域、創業創新領域等。并強調政府出資產業投資基金的具體投資對象應是未上市企業股權,或者上市公司的定向增發、并購重組和私有化等股權交易的股份。


第四章確定政府出資產業投資基金的績效評價體系及評價方法。評價包括兩個方面,一是對政府出資產業投資基金運行績效的評價,二是對基金管理人績效的評價。評價采取系統性評分辦法,并將評分結果適當予以公告。


第五章確定政府出資產業投資基金行業信用體系建設。建立基金、基金管理人和從業人員信用記錄,并納入全國信用信息共享平臺;各級發展和改革部門負責區域內政府出資產業投資基金行業信用體系建設,并與全國信用信息共享平臺聯網互通。對于存在不良信用記錄的基金、基金管理人和從業人員,國家發展和改革委通過“信用中國”網站統一向社會公布。


第六章確定政府出資產業投資基金的監督管理,主要是針對基金的信用信息進行具體監管。監管采取現場和非現場“雙隨機”抽查方式,對政府出資產業投資基金進行業務指導,促進基金規范運作,有效防范風險。


第七章是附則,對《辦法》具體施行進行了說明。


以下為通知全文:

附件

 

政府出資產業投資基金管理暫行辦法

 

第一章 總則

 

第一條  為促進國民經濟持續健康發展,優化政府投資方式,發揮政府資金的引導作用和放大效應,提高政府資金使用效率,吸引社會資金投入政府支持領域和產業,根據《公司法》、《合伙企業法》、《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發[2016]18號)、《國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》(國發[2016]53號)、《國務院關于創新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60號)等法律法規和有關文件精神,制定本辦法。


第二條  本辦法所稱政府出資產業投資基金,是指有政府出資,主要投資于非公開交易企業股權的股權投資基金和創業投資基金。


第三條  政府出資資金來源包括財政預算內投資、中央和地方各類專項建設基金及其它財政性資金。


第四條 政府出資產業投資基金可以采用公司制、合伙制、契約制等組織形式。


第五條  政府出資產業投資基金由基金管理人管理基金資產,由基金托管人托管基金資產。


第六條  政府出資產業投資基金應堅持市場化運作、專業化管理原則,政府出資人不得參與基金日常管理事務。


第七條  政府出資產業投資基金可以綜合運用參股基金、聯合投資、融資擔保、政府出資適當讓利等多種方式,充分發揮基金在貫徹產業政策、引導民間投資、穩定經濟增長等方面的作用。


第八條  國家發展改革委會同地方發展改革部門對政府出資產業投資基金業務活動實施事中事后管理,負責推動政府出資產業投資基金行業信用體系建設,定期發布行業發展報告,維護有利于行業持續健康發展的良好市場秩序。

 

第二章  政府出資產業投資基金的募集和登記管理

 

第九條  政府向產業投資基金出資,可以采取全部由政府出資、與社會資本共同出資或向符合條件的已有產業投資基金投資等形式。


第十條  政府出資產業投資基金社會資金部分應當采取私募方式募集,募集行為應符合相關法律法規及國家有關部門規定。


第十一條  除政府外的其他基金投資者為具備一定風險識別和承受能力的合格機構投資者。


第十二條  國家發展改革委建立全國政府出資產業投資基金信用信息登記系統,并指導地方發展改革部門建立本區域政府出資產業投資基金信用信息登記子系統。中央各部門及其直屬機構出資設立的產業投資基金募集完畢后二十個工作日內,應在全國政府出資產業投資基金信用信息登記系統登記。地方政府或所屬部門、直屬機構出資設立的產業投資基金募集完畢后二十個工作日內,應在本區域政府出資產業投資基金信用信息登記子系統登記。發展改革部門應于報送材料齊備后五個工作日內予以登記。


第十三條  政府出資產業投資基金的投資方向,應符合區域規劃、區域政策、產業政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策,能夠充分發揮政府資金在特定領域的引導作用和放大效應,有效提高政府資金使用效率。


第十四條  政府出資產業投資基金在信用信息登記系統登記后,由發展改革部門根據登記信息在三十個工作日內對基金投向進行產業政策符合性審查,并在信用信息登記系統予以公開。對于未通過產業政策符合性審查的政府出資產業投資基金,各級發展改革部門應及時出具整改建議書,并抄送相關政府或部門。


第十五條  國家發展改革委負責中央各部門及其直屬機構政府出資設立的產業投資基金材料完備性和產業政策符合性審查。地方各級發展改革部門負責本級政府或所屬部門、直屬機構政府出資設立的產業投資基金材料完備性和產業政策符合性審查。以下情況除外:


(一)各級地方政府或所屬部門、直屬機構出資額50億元人民幣(或等值外幣)及以上的,由國家發展改革委負責材料完備性和產業政策符合性審查;


(二)50億元人民幣(或等值外幣)以下超過一定規模的縣、市地方政府或所屬部門、直屬機構出資,由省級發展改革部門負責材料完備性和產業政策符合性審查,具體規模由各省(自治區、直轄市)發展改革部門確定。


第十六條 政府出資產業投資基金信用信息登記主要包括以下基本信息:


(一)相關批復和基金組建方案;

(二)基金章程、合伙協議或基金協議;

(三)基金管理協議(如適用);

(四)基金托管協議;

(五)基金管理人的章程或合伙協議;

(六)基金管理人高級管理人員的簡歷和過往業績;

(七)基金投資人向基金出資的資金證明文件;

(八)其他資料。


第十七條 新發起設立政府出資產業投資基金,基金組建方案應包括:


(一)擬設基金主要發起人、管理人和托管人基本情況;

(二)擬設基金治理結構和組織架構;

(三)主要發起人和政府資金來源、出資額度;

(四)擬在基金章程、合伙協議或基金協議中確定的投資產業領域、投資方式、風險防控措施、激勵機制、基金存續期限等;

(五)政府出資退出條件和方式;

(六)其他資料。


第十八條  政府向已設立產業投資基金出資,基金組建方案應包括:


(一)基金主要發起人、管理人和托管人基本情況;

(二)基金前期運行情況;

(三)基金治理結構和組織架構;

(四)基金章程、合伙協議或基金協議中確定的投資產業領域、投資方式、風險防控措施、激勵機制等;

(五)其他資料。


第十九條  政府出資產業投資基金管理人履行下列職責:


(一)制定投資方案,并對所投企業進行監督、管理;

(二)按基金公司章程規定向基金投資者披露基金投資運作、基金管理信息服務等信息。定期編制基金財務報告,經有資質的會計師事務所審計后,向基金董事會(持有人大會)報告;

(三)基金公司章程、基金管理協議中確定的其他職責。


第二十條  基金管理人應符合以下條件:


(一)在中國大陸依法設立的公司或合伙企業,實收資本不低于1000萬元人民幣;

(二)至少有3名具備3年以上資產管理工作經驗的高級管理人員;

(三)產業投資基金管理人及其董事、監事、高級管理人員及其他從業人員在最近三年無重大違法行為;

(四)有符合要求的營業場所、安全防范設施和與基金管理業務有關的其他設施;

(五)有良好的內部治理結構和風險控制制度。


第二十一條  基金應將基金資產委托給在中國境內設立的商業銀行進行托管。基金與托管人簽訂托管協議,托管人按照協議約定對基金托管專戶進行管理。政府出資產業投資基金托管人履行下列職責:


(一)安全保管所托管基金的全部資產;

(二)執行基金管理人發出的投資指令,負責基金名下的資金往來;

(三)依據托管協議,發現基金管理人違反國家法律法規、基金公司章程或基金董事會(持有人大會)決議的,不予執行;

(四)出具基金托管報告,向基金董事會(持有人大會)報告并向主管部門提交年度報告;

(五)基金公司章程、基金托管協議中規定的其他職責。


第二十二條  已登記并通過產業政策符合性審查的各級地方政府或所屬部門、直屬機構出資設立的產業投資基金,可以按規定取得中央各部門及其直屬機構設立的政府出資產業投資基金母基金支持。


第二十三條  已登記并通過產業政策符合性審查的政府出資產業投資基金除政府外的其他股東或有限合伙人可以按規定申請發行企業債券,擴大資本規模,增強投資能力。

 

第三章 政府出資產業投資基金的投資運作和終止

 

第二十四條  政府出資產業投資基金應主要投資于以下領域:


(一)非基本公共服務領域。著力解決非基本公共服務結構性供需不匹配,因缺乏競爭激勵機制而制約質量效率,體制機制創新不足等問題,切實提高非基本公共服務共建能力和共享水平。

(二)基礎設施領域。著力解決經濟社會發展中偏遠地區基礎設施建設滯后,結構性供需不匹配等問題,提高公共產品供給質量和效率,切實推進城鄉、區域、人群基本服務均等化。

(三)住房保障領域。著力解決城鎮住房困難家庭及新市民住房問題,完善住房保障供應方式,加快推進棚戶區改造,完善保障性安居工程配套基礎設施,有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造,切實增強政府住房保障可持續提供能力。

(四)生態環境領域。著力解決生態環境保護中存在的污染物排放量大面廣,環境污染嚴重,山水林田湖缺乏保護,生態損害大,生態環境脆弱、風險高等問題,切實推進生態環境質量改善。

(五)區域發展領域。著力解決區域發展差距特別是東西差距拉大,城鎮化仍滯后于工業化,區域產業結構趨同化等問題,落實區域合作的資金保障機制,切實推進區域協調協同發展。

(六)戰略性新興產業和先進制造業領域。著力解決戰略性新興產業和先進制造業在經濟社會發展中的產業政策環境不完善,供給體系質量和效率偏低,供給和需求銜接不緊密等問題,切實推進看得準、有機遇的重點技術和產業領域實現突破。

(七)創業創新領域。著力解決創業創新在經濟社會發展中的市場環境亟待改善,創投市場資金供給不足,企業創新動能較弱等問題,切實推進大眾創業、萬眾創新。

投資于基金章程、合伙協議或基金協議中約定產業領域的比例不得低于基金募集規模或承諾出資額的60%。

國家發展改革委將根據區域規劃、區域政策、產業政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策適時調整并不定期發布基金投資領域指導意見。


第二十五條  政府出資產業投資基金應投資于:


    (一)未上市企業股權,包括以法人形式設立的基礎設施項目、重大工程項目等未上市企業的股權;

(二)參與上市公司定向增發、并購重組和私有化等股權交易形成的股份;

    (三)經基金章程、合伙協議或基金協議明確或約定的符合國家產業政策的其他投資形式。

    基金閑置資金只能投資于銀行存款、國債、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等安全性和流動性較好的固定收益類資產。

第二十六條  政府出資產業投資基金對單個企業的投資額不得超過基金資產總值的20%,且不得從事下列業務:

(一)名股實債等變相增加政府債務的行為;

(二)公開交易類股票投資,但以并購重組為目的的除外;

(三)直接或間接從事期貨等衍生品交易;

(四)為企業提供擔保,但為被投資企業提供擔保的除外;

(五)承擔無限責任的投資。


第二十七條  政府出資產業投資基金應在章程、委托管理協議等法律文件中,明確基金的分配方式、業績報酬、管理費用和托管費用標準。


第二十八條  政府出資產業投資基金章程應當加強被投資企業的資金使用監管,防范財務風險。


第二十九條  基金一般應在存續期滿后終止,確需延長存續期的,應報經政府基金設立批準部門同意后,與其他投資方按約定辦理。

 

第四章  政府出資產業投資基金的績效評價

 

第三十條  國家發展改革委建立并完善政府出資產業投資基金績效評價指標體系。評價指標主要包括:


(一)基金實繳資本占認繳資本的比例;

(二)基金投向是否符合區域規劃、區域政策、產業政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策,綜合評估政府資金的引導作用和放大效應、資金使用效率及對所投產業的拉動效果等;

(三)基金投資是否存在名股實債等變相增加政府債務的行為;

(四)是否存在違反法律、行政法規等行為。


第三十一條  國家發展改革委每年根據評價指標對政府出資產業投資基金績效進行系統性評分,并將評分結果適當予以公告。有關評價辦法由國家發展改革委另行制定。金融機構可以根據評分結果對登記的政府出資產業投資基金給予差異化的信貸政策。


第三十二條  國家發展改革委建立并完善基金管理人績效評價指標體系。評價指標主要包括:


(一)基金管理人實際管理的資產總規模;

(二)基金管理人過往投資業績;

(三)基金管理人過往投資領域是否符合政府產業政策導向;

(四)基金管理人管理的基金運作是否存在公開宣傳、向非合格機構投資者銷售、違反職業道德底線等違規行為;

(五)基金管理人及其管理團隊是否受到監管機構的行政處罰,是否被納入全國信用信息共享平臺失信名單;

(六)是否存在違反法律、行政法規等行為。


第三十三條  國家發展改革委每年根據評價指標對基金管理人績效進行系統性評分,并將評分結果適當予以公告。有關評價辦法由國家發展改革委另行制定。各級政府部門可以根據評分結果選擇基金管理人。

 

第五章  政府出資產業投資基金行業信用建設

 

第三十四條  國家發展改革委會同有關部門加強政府出資產業投資基金行業信用體系建設,在政府出資產業投資基金信用信息登記系統建立基金、基金管理人和從業人員信用記錄,并納入全國信用信息共享平臺。


第三十五條  地方發展改革部門會同地方有關部門負責區域內政府出資產業投資基金行業信用體系建設,并通過政府出資產業投資基金信用信息登記系統報送基金、基金管理人和從業人員有關信息。報送內容包括但不限于工商信息、行業信息、經營信息和風險信息等。


第三十六條  對有不良信用記錄的基金、基金管理人和從業人員,國家發展改革委通過“信用中國”網站統一向社會公布。地方發展改革部門可以根據各地實際情況,將區域內失信基金、基金管理人和從業人員名單以適當方式予以公告。

發展改革部門會同有關部門依據所適用的法律法規及多部門簽署的聯合懲戒備忘錄等對列入失信聯合懲戒名單的基金、基金管理人和從業人員開展聯合懲戒,懲戒措施包括但不限于市場禁入、限制作為供應商參加政府采購活動、限制財政補助補貼性資金支持、從嚴審核發行企業債券等。


第三十七條  國家發展改革委在“信用中國”網站設立政府出資產業投資基金行業信用建設專欄,公布失信基金、基金管理人和從業人員名單,及時更新名單目錄及懲戒處罰等信息,并開展聯合懲戒的跟蹤、監測、統計和評估工作。

 

第六章  政府出資產業投資基金的監督管理

 

第三十八條  國家發展改革委會同地方發展改革部門嚴格履行基金的信用信息監管責任,建立健全政府出資產業投資基金信用信息登記系統,建立完善政府出資產業投資基金績效評價制度,加快推進政府出資產業投資基金行業信用體系建設,加強對政府出資產業投資基金的監督管理。


第三十九條  對未登記的政府出資產業投資基金及其受托管理機構,發展改革部門應當督促其在二十個工作日內申請辦理登記。逾期未登記的,將其作為“規避登記政府出資產業投資基金”、“規避登記受托管理機構”,并以適當方式予以公告。


第四十條  中央各部門及其直屬機構出資設立的產業投資基金的基金管理人應當于每個會計年度結束后四個月內,向國家發展改革委提交基金及基金管理人的年度業務報告、經有資質的會計師事務所審計的年度財務報告和托管報告,并及時報告投資運作過程中的重大事項。

地方政府或所屬部門、直屬機構出資設立的產業投資基金的基金管理人應當于每個會計年度結束后四個月內,向本級發展改革部門提交基金及基金管理人的年度業務報告、經有資質的會計師事務所審計的年度財務報告和托管報告,并及時報告投資運作過程中的重大事項。

重大事項包括但不限于公司章程修訂、資本增減、高級管理人員變更、合并、清算等。


第四十一條  發展改革部門通過現場和非現場“雙隨機”抽查,會同有關部門對政府出資產業投資基金進行業務指導,促進基金規范運作,有效防范風險。基金有關當事人應積極配合有關部門對政府出資產業投資基金合規性審查,提供有關文件、賬簿及其他資料,不得以任何理由阻擾、拒絕檢查。

第四十二條  對未按本辦法規范運作的政府出資產業投資基金及其基金管理機構、托管機構,發展改革部門可以會同有關部門出具監管建議函,視情節輕重對其采取責令改正、監管談話、出具警示函、取消登記等措施,并適當予以公告。


第四十三條  建立政府出資產業投資基金重大項目稽察制度,健全政府投資責任追究制度。完善社會監督機制,鼓勵公眾和媒體監督。

第四十四條  各級發展改革部門應當自覺接受審計、監察等部門依據職能分工進行的監督檢查。各級發展改革部門工作人員有徇私舞弊、濫用職權、弄虛作假、玩忽職守、未依法履行職責的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

 

第七章  附則

 

第四十五條  本辦法由國家發展改革委負責解釋。


第四十六條  政府出資產業投資基金投資境外企業,按照境外投資有關規定辦理。


第四十七條   本辦法自2017年4月1日起施行,具體登記辦法由國家發展改革委另行制定。本辦法施行前設立的政府出資產業投資基金及其受托管理機構,應當在本辦法施行后兩個月內按照本辦法有關規定到發展改革部門登記。


PS:小貼士

《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》有關起草背景和內容介紹

近日,國家發展改革委印發了《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》(發改財金規[2016]2800號,以下簡稱《辦法》)。現將《辦法》起草背景和主要內容介紹如下:


一、《辦法》起草背景和起草過程

黨中央、國務院高度重視政府出資產業投資基金發展工作。2016年《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發[2016]18號)提出:“根據發展需要,依法發起設立基礎設施建設基金、公共服務發展基金、住房保障發展基金、政府出資產業投資基金等各類基金,充分發揮政府資金的引導作用和放大效應”。2014年《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發[2014]60號)提出:“大力發展股權投資基金和創業投資基金,鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金。政府可以使用包括中央預算內投資在內的財政性資金,通過認購基金份額等方式予以支持”,并明確要求發展改革委制定“政府使用包括中央預算內投資在內的財政性資金,支持重點領域產業投資基金管理辦法”。


為進一步規范政府出資行為,促進政府出資產業投資基金行業健康有序發展,按照黨中央、國務院的決策部署,在總結政府出資產業投資基金已有的運作實踐基礎上,發展改革委研究起草了《辦法》。在《辦法》起草過程中,我們多次組織召開部門和行業座談會,深入調研和廣泛聽取地方政府和行業、專家的意見。《辦法》發布后,還將指導各級政府規范設立和有效運用產業投資基金,發揮好政府對社會投資的帶動和引導作用。


二、《辦法》出臺的意義和目的

當前,政府出資產業投資基金已成為我國各級政府廣泛使用的投融資工具,近年來呈加速增長之勢,并已形成以長三角、環渤海地區為聚集區域,并由東部沿海地區向中西部全面擴散的分布特征。政府出資產業投資基金市場格局呈現國家級、地方級發展規模化、市場化的特點。從國家層面看,如國家科技成果轉化引導基金、國家新興產業創投引導基金、國家中小企業發展基金等吸引了有實力的企業、大型金融機構等社會資本參與,投向國家重點支持領域和行業。從地方層面看,如中關村創業投資引導基金、山東省股權投資引導基金、湖北省長江經濟帶產業基金等采用參股設立子基金等方式,重點支持省市級經濟發展的關鍵領域。

《辦法》出臺的意義和目的主要有以下幾個方面:

一是主動把控政府出資產業投資基金發展總體趨勢。作為傳統銀行和資本市場之外的重要金融媒介和投融資工具,產業投資基金是有效市場和有為政府相結合的一個關鍵著力點。十八大以來,政府出資產業投資基金成為創新政府投融資資金運用方式、提高政府出資資金使用效率的重要選擇,為發揮政府資金引導作用和放大效應,吸引社會資金投入政府支持領域和產業發揮了積極作用。

在進一步做好促投資、穩增長實踐中,政府出資產業投資基金還會有更快和更大規模增長。如何在宏觀層面上把握政府出資產業投資基金總體運行動態和發展趨勢,完善政府資金運用績效評價制度,分析評價政府出資產業投資基金的投融資效果和總體政策效果,不斷提高政府資金使用效率,防范化解政府出資產業投資基金投融資過程中的潛在風險,更好發揮政府資金市場化配置的杠桿作用,需要在國家層面有更全面和更完善的政策法規予以規范和引導。《辦法》的出臺順應了這一發展趨勢要求。


二是健全和完善政府出資產業投資基金行業管理和監督評價政策體系。目前,政府出資產業投資基金可直接適用的法律法規和相關政策主要有《公司法》、《合伙企業法》、《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(國辦發〔2008〕116號)、《創業投資企業管理暫行辦法》(發改委2005年39號令)、《私募投資基金管理辦法》(證監會2014年105號令),以及《政府投資基金暫行管理辦法》(財預[2015]210號)等。這些文件從不同層面和不同角度對政府出資產業投資基金資金募集、基金投向、基金監管等基金運作環節進行了規范和指導。地方政府也根據自己的實際情況,有針對性地出臺了本地政府出資產業投資基金的管理辦法。


然而,現有監管政策還不夠健全完善。在政府出資產業投資基金設立之后,還需要從政府出資產業投資基金的政策屬性和政府性資金屬性出發,對政府出資產業投資基金的總體運行狀況進行信息采集和風險監測,對政府出資產業投資基金投融資活動的總體狀況和發展趨勢進行政策評估、信用評估和趨勢把控。本《辦法》的出臺,正是從這些方面進一步健全了政府出資產業投資基金的監管政策評價制度,補充、完善了我國基金業管理的政策體系。


三是創新完善政府投融資管理體制的具體措施之一。《辦法》的出臺是根據事中事后監管要求,針對政府出資產業投資基金設立后的投融資行為,對以投資基金方式進行的政府投融資活動進行宏觀監測和管理,是對進一步創新完善政府投融資管理體制的具體落實。


四是有利于更好地貫徹國家發展戰略和產業政策。設立政府出資產業投資基金的核心在于,通過財政性資金撬動社會資本進入國民經濟發展重點領域,及具有較大發展潛力、經過前期扶持培育后可成長為新的經濟增長點的領域。《辦法》提出由負責宏觀經濟管理和國家產業政策的發展改革部門對政府出資產業投資基金是否符合國家產業政策進行主動地符合性評價,保證基金在實際運作過程中“不走偏”,有利于國家產業政策的貫徹執行。


三、《辦法》的主要內容

《辦法》共七章四十七條,針對基金的募資、投資、管理、退出等環節,以信息登記、績效評價和信用評價的方式對政府出資產業投資基金運行進行宏觀信用信息監督管理。

第一章是總則,主要對政府出資產業投資基金及其組織形式、管理架構及運行管理等進行界定和原則性規定,明確《辦法》加強事中事后信用信息監管的原則,確定具體信用信息監管方式和監管責任主體。


第二章從基金資金募集開始,具體明確政府出資產業投資基金信用信息的登記管理體制,包括登記程序、登記方法,登記內容等。


第三章明確了政府出資產業投資基金應投向的產業領域,具體包括非基本公共服務領域、基礎設施領域、住房保障領域、生態環境領域、區域發展領域、戰略性新興產業領域和先進制造業領域、創業創新領域等。并強調政府出資產業投資基金的具體投資對象應是未上市企業股權,或者上市公司的定向增發、并購重組和私有化等股權交易的股份。


第四章確定政府出資產業投資基金的績效評價體系及評價方法。評價包括兩個方面,一是對政府出資產業投資基金運行績效的評價,二是對基金管理人績效的評價。評價采取系統性評分辦法,并將評分結果適當予以公告。


第五章確定政府出資產業投資基金行業信用體系建設。建立基金、基金管理人和從業人員信用記錄,并納入全國信用信息共享平臺;各級發展和改革部門負責區域內政府出資產業投資基金行業信用體系建設,并與全國信用信息共享平臺聯網互通。對于存在不良信用記錄的基金、基金管理人和從業人員,國家發展和改革委通過“信用中國”網站統一向社會公布。


第六章確定政府出資產業投資基金的監督管理,主要是針對基金的信用信息進行具體監管。監管采取現場和非現場“雙隨機”抽查方式,對政府出資產業投資基金進行業務指導,促進基金規范運作,有效防范風險。


第七章是附則,對《辦法》具體施行進行了說明。


四、《辦法》的主要特點

一是注重部門間協作。《辦法》充分考慮不同監管部門的分工職責,充分考慮現有基金業監管政策相關要求,充分考慮監管部門間的配合與協作,避免出現重復、交叉和多頭監管,恪盡職守,突出強調了發展改革部門在政府出資產業投資基金中的政府投融資行為特征,重點監管產業政策方向,積極完善基金業發展整體監管政策體系建設。


二是堅持并突出事中事后監管原則。《辦法》重點強調針對政府出資產業投資基金設立后的運行監測、信用評價和績效評價,對政府出資產業投資基金的政策效果和投融資績效進行宏觀總體評估。


三是堅持貫徹“放管服”行政管理體制改革精神。《辦法》以政府出資產業投資基金登記信息管理系統為依托,將基金設立前審批改為設立后登記信用信息,并實行分級登記管理,堅持貫徹落實行政管理體制“放管服”改革要求,強化基金運行環境建設和服務行業健康發展。


四是突出信用約束理念,創新政府宏觀管理方式。不同于傳統意義上政府投融資行為中的審批制、核準制和備案制等行政管理工具,《辦法》創新政府宏觀監管方式,提出了“登記+信用約束”的行政管理模式,將信用監管運用到政府出資產業投資基金行業的監管上,通過與全國信用信息共享平臺和“信用中國”網站互聯互通,有助于政府在宏觀調控中更好地把握苗頭性、傾向性和潛在性問題,推動政府出資產業投資基金行業持續健康發展,切實發揮好服務實體經濟的積極作用。


五是著重宏觀監管避免行政干預。《辦法》對基金的具體經營管理和投融資行為沒有增加行政審批和行政干預,既對政府資金使用方式的轉變效果和投融資行為有明確的方向把握、信息分析和績效評價,又保證政府出資產業投資基金按照市場化、專業化原則依法獨立運作。


六是為地方政府設立政府出資產業投資基金尋找出資方、遴選基金管理人提供重要參考。《辦法》提出建立并完善政府出資產業投資基金和基金管理人績效評價指標體系,每年根據特定的評價指標對基金和基金管理人進行系統性評分,并將結果適當予以公告,為社會投資方和地方政府選擇合適的基金和基金管理人提供參考,也對政府出資產業投資基金的運作提出指導性要求。


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